ПИК с нов канал в Телеграм
Последвайте ни в Google News Showcase
Политическата обстановка в страната през последната година, повече от всякога, изведе на преден план института на "служебното правителство". Впечатлението е, че в част от политическите и институционални среди, ангажирани с трите служебни правителства от май 2021 г. досега, разбирането за предназначението на този конституционен институт се размива до степен да бъде възприемано като едва ли не "президентско управление".
Това коментира топ юристът Борислав Цеков, давайки урок на Румен Радев, чието трето служебно правителство пое кормилото у нас.
Ето какво пише още той:
Говори се (а понякога се и действа) за цялостни промени в държавната политика, извършвани от служебен кабинет, кадрува се на всички нива на административната йерархия и системата за национална сигурност. Смята се за напълно допустимо служебно правителство да ангажира държавата с дългосрочни, стратегически решения или да ревизира такива, взети от предходното редовно правителство, както стана онзи ден, например, с отмяната на плана за присъединяване към ОИСР.
Онези, които ще побързат да възразят, че служебното правителство на Стефан Софиянски навремето подготви валутен борд и подаде молба за членство в НАТО - все дългосрочни решения - трябва да знаят, че пропускат едно ключово обстоятелство, което позволи подобни решения да бъда вземани тогава от служебно правителство. Това стана при пълен консенсус и по настояване от всички парламентарни партии и коалиции. Сега такъв консенсус липсва. Затова подобни схващания и политически практики, приравняващи служебното правителство на президентско управление с някакви свои цели и приоритети вън от целите и приоритетите на парламентарните субекти, са остро дискусионни, тъй като излизат извън от съдържанието, вложено от конституционния законодател в института на служебното правителство. Контрастират и на установената практика по назначаване и дейност на служебни правителства в периода 1991 г.-2021 г.
Това налага да се припомнят и пояснят някои важни конституционни принципи и положения. Служебното правителство не е превключване на конституционната система към президентско управление. То е само временно преминаване на парламентарното управление в авариен режим до сформирането на редовно правителство, натоварено с доверието на гражданите. И нищо повече!
При Уестминстърския модел на парламентаризъм (Обединеното кралство, Австралия, Нова Зеландия, Канада и др.) идеята за служебно правителство, наричано caretaker government, се изразява в известно ограничаване на функциите на подалото оставка или свалено с вот на недоверие редовно правителство, което продължава да изпълнява функциите си, до избирането на ново. По силата на установените констиуционни "конвенции" - консенсусно и дълготрайно прилагани, макар и често неписани, политически традиции - правителство, което превключва на служебен режим, следва да поддържа само текущите управленски дела и да организира изборите. В Австралия и Нова Зеландия са формулирани специални "указания", в които фигурират и изисквания за ограничаване на определени бюджетни разходи.
При континенталния модел на парламентаризъм, възприет и у нас, служебното правителство като обособен институт е по-скоро изключение. Преобладава подходът правителството в оставка да управлява и в периода между изборите. В Нидерландия, например, правителството подава оставка пред монарха и от този момент функционира като "преходно правителство" (demissionary government), което по силата на установената политическа традиция се грижи само за текущите дела и организацията на изборите, а когато по спешност се налагат други решения - търси съгласието на парламентарните партии. В Унгария пък на конституционно ниво са въведени ограничения за правителството в този преходен период - не може да подписва международни договори и да приема нормативни постановления, освен ако не е овластено за това от парламента или в извънредна ситуация. Вариация на този институт има в системи, където трудно се постига съгласие за сформирането на правителство. Типичен пример е Белгия. Не е тук мястото обаче да бъдат разглеждани всички особености на "служебното правителство" - било конституционно уредени, било продукт на политическо споразумяване. Общоприета характеристика обаче е, че то трябва да осигури приемственост и да поддържа статуквото, докато избирателите не овластят ново управление. Това е така, защото правителството със служебни функции няма достатъчна политическата легитимност да управлява пълноценно – загубило е доверието на парламента или е назначено по непарламентарен път. Последното е характерно за българския конституционен модел. В диспозитива на известното тълкувателно решение на КС от 1992 г. се изтъква:
"Служебното правителство осъществява правомощията на Министерския съвет, определени в глава пета от Конституцията. Известна ограниченост на неговите функции произтича от това, че то получава своя мандат не от парламента. Тя не подлежи на дефиниране или законова уредба, а е следствие от ограничения във времето, през което функционира служебното правителство, от предназначението му да управлява текущите въпроси на вътрешната и външната политика на страната до провеждането на законодателни избори и съставянето на правителство от новоизбраното Народно събрание, от ограничеността на парламентарния контрол, упражняван върху него, от липсата на парламент, когато Народното събрание е разпуснато, а ново Народно събрание не е избрано, от непарламентарния източник на неговите правомощия."
Това решение дава пестелива, но ясна рамка на дейността на служебния кабинет. Ключово значение има дефинирането на неговото предназначение, а именно: "да управлява текущите въпроси на вътрешната и външната политика". С други думи - не да прави мащабни реформи, не да подменя администрацията от портиера до директора, не да се произнася по стратегическата ориентация на България във външнополитически, икономически и социален план. Следва да поддържа само текущите дела, защото не е правителство, овластено от гражданите. Големите приоритети на държавата в парламентарната система се определят от Народното събрание, което е представителният политически форум на нацията. Не от президента, който макар и пряко избран, не осъществява функцията по политическо представителство, а само "олицетворява единството на нацията и представлява Република България в международните отношения". Затова идеята за президентско управление чрез института на служебното правителство е в дисхармония с конституционния ред и парламентарното управление.
Всичко това не означава, че едно служебно правителство никога не може да излиза извън текущите дела на управлението. Но това следва да се допуска само при крайна необходимост, ако отлагането на дадени стратегически решения до избирането на редовно правителство би увредило държавните интереси, и то след диалог и съгласие по тези решения най-малкото с основните парламентарни сили.
Добре е служебното правителство да съблюдава Конституцията и да не се увлича в прекомерни амбиции за своя политика на "големи реформи". Защото не е овластено от гражданите.
